2017影响最深远的七大医药政策

医保联网、集中采购、药品审评审批、发展规划、临床管理、飞行检查、“两票制”、分级诊疗、药品及服务价格改革、一致性评价，是2017年发布文件比较集中的十项工作，这些工作将在2018年得以延续。为此，笔者总结并解读2017年以来对行业影响是最为深远的七大政策，以飨读者。

　　10月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出36项重要改革措施（简称“两办36条”）。这是政府最高机构下发的文件。

　　该政策明确：提倡新药创新、促进仿制药发展，已上市注射剂和器械开展再评价研究。这政策利好罕见病药、儿童专用药、创新治疗用生物制品、生物类似药、具有临床价值的药械组合产品的研发。原料药不再发放批准文号、注射剂和医疗器械再评价政策，肯定会引起相关已上市产品的市场变局。

　　◎改革临床试验管理、加快上市审评审批、促进药品创新和仿制药发展、加强药品医疗器械全生命周期管理、提升技术支撑能力、加强组织实施六个方面鼓励药品医疗器械创新。

　　◎特别需要注意，开展注射剂再评价、医药代表禁止卖药、严控口服制剂改注射剂、公布罕见病目录、对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿等重磅政策。

　　理解执行细则和正确分析对医药行业的影响是关键。

　　一方面简化了医药器械新产品在临床试验、注册管理中的行政审批；另一方面加强了试验数据核查与注射剂的审批和上市许可人的责任。

　　一方面加快新药器械的审批，包括罕见病和临床拓展性应用的特批，强化临床数据保护以及国外数据的利用来鼓励新产品研发；另一方面又通过橙皮书和专利链接及强制许可，鼓励仿制药的上市。

　　政策以研发创新为主，也提到了药品的流通推广，核心内容与国务院颁布的13号文一致。

　　医药代表的正面价值得到认可，同时备案和监管进一步加强，医药代表备案制和两票制一样必然会落地执行。必须注意个人名义经营药品明确定性为“非法经营罪”。

　　10月23日，CFDA对《〈中华人民共和国药品管理法〉修正案（草案征求意见稿）》公开征求意见。

　　药品管理法之所以备受重视，是因为它是医药行业的唯一一部大法，是需要通过人大表决的大法，其他医药行业法仅为部门法。

　　此次只是局部修改。主要涉及全面落实上市许可持有人制度、新药临床申请60天时限、临床试验机构实行备案管理，以及取消GMP、GSP认证等内容。

　　10月23日，CFDA发布《药品注册管理办法（修订稿）》，向社会公开征求意见。药品注册管理办法是部门法，是药品管理法的配套文件，二者是“母体”和“子体”关系。

　　◎推行上市许可持有人制度：“上市许可持有人制度”列入此次修订稿总则第六条，成为调整的重点内容之一；药品上市许可持有人对上市药品的安全性、有效性和质量可控性进行持续考察研究，履行药品的全生命周期管理，并承担法律责任。

　　◎审评审批时限更明确：关于药品的上市申请，自受理之日起20个工作日内完成初步审评，100个工作日完成新药上市许可全面审评，仿制药、生物类似药、传统药上市许可申请需120个工作日，需要补充资料的，技术审评时间增加总长不超过原时限的1/3。此外，对在中国首次申请上市的药品，申请人使用境外试验数据申报上市的，应当提供是否存在人种差异的临床试验数据。

　　◎数据保护：数据保护期自药品批准上市之日算起，在数据保护期内，药品审评机构不再批准其他申请人同品种上市许可申请，经已获得上市许可的申请人同意或其他申请人自行取得数据的除外

　　◎申报资料初步审查结果为不符合法律法规要求或不具备可评价性的；　　

　　◎创新药经综合评价不具有明确临床价值的；　　

　　◎改良型新药与原品种相比，不具有明显的临床优势的；　　

　　◎仿制药与原研药品或参比制剂质量和疗效不一致的；生物类似药与原研药品或参照药品质量和疗效不相当的；来源于经典名方的中药复方制剂与传统应用在处方、生产工艺、给药途径、功能主治等方面不一致的；　　

　　◎根据现场检查和、或注册检验结果，判定该申请在安全性、有效性、质量可控性等存在严重缺陷的；　　

　　◎注册管理过程中发现申报资料或备案信息不真实或者发现涉及真实性问题申请人无法做出合理解释的；　　

　　◎研究项目设计和实施不能支持对其申请药品的安全性、有效性、质量可控性进行评价的；　　

　　◎中药处方药味中含濒危药材，无法保证资源可持续利用的；　　

　　◎按照《中华人民共和国药品管理法》的规定应当撤销药品批准证明文件的；　　

　　◎其他风险大于受益可能、明显不具备上市价值的情形。

　　对于仿制药一致性评价，我们应该着重关注优先采购、医保支持、生产扶持、广泛宣传这四个“政府支持”。

　　“优先采购”方面，同品种药品通过一致性评价的生产企业达到3家或以上，各地药品集中采购时，对未通过一致性评价的产品，可能会被排除选购目录范畴外。

　　“医保支持”方面，有关部门正在加快按通用名制订医保药品支付标准，对通过一致性评价的药品品种，在医保支付方面予以适当支持，鼓励临床优先使用

　　“生产扶持”方面，药品生产企业如对通过一致性评价的药品生产线进行技术改造，有望申请到中央基建投资、产业基金等资金支持。

　　“广泛宣传”方面，对通过一致性评价的药品，CFDA拟专门发布一类公告，将其纳入与原研药可相互替代药品目录，并形成中国橙皮书。通过一致性评价的品种，会使用“通过一致性评价”标识。

　　其中，“通过一致性评价标识”和中国橙皮书特别值得一提。在外包装上印出“一致性评价标识”，便于老白姓看到；而中国橙皮书，则标志着我国越来越走向规范。

　　对于一致性评价相关产品的最后期限，2018年底是第一批产品的最后期限，2019年将会又有新的一批。原计划到2020年全面完成仿制药一致性评价，目前看来可能要到2025年。

　　此外，一致性评价审评的主体部门已调整至药审中心。企业在研究中遇到的具体问题，可以向药审心提出咨询，药审中心将对企业提出的问题进行研究。

　　对于CFDA于 8月1日发布《食品药品监管总局办公厅关于开展中药提取物专项检查的通知》（食药监办药化监〔2017〕109号），需要着重关注以下4个方面的相关细节：

　　◎中药提取物生产企业重点检查：提取物生产备案情况；按照药品GMP要求组织生产情况；是否存在外购中药提取物进行贴牌生产行为。

　　◎中药生产企业重点检查：提取物使用备案情况；对提取物的质量评估和供应商审计情况；生产过程中是否物料平衡；是否存在使用非法提取物的行为。

　　◎集团内共用、异地设立提取车间的药品生产企业重点检查：省级食品药品监管局审核批准情况；提取物生产和质量管理情况；在提取物贮存、包装、运输等方面的质量控制措施是否充分。

　　◎省级食品药品监管局中药提取物备案工作实施情况：实施提取物备案工作总体情况；已备案的企业、品种是否符合135号文件要求，不符合要求的备案是否进行了处理；对备案企业、品种的日常监管和延伸检查情况。

　　笔者认为，对于中药，国家是扶持的。但是，若想对中药提取物的生产投入需谨慎，由于发生了不少问题，政府有关部门很重视并正着手进行处理。据悉未来，中药也要进行临床评价。

　　另外，令业界眼热的中药配方颗粒，其疗效并不令人满意。中药配方颗粒应如何制定行业标准？目前中药配方颗粒试点企业已有34家。湖北《征求意见稿》是继浙江、江西、黑龙江、河南、安徽、广东等6省之后第7个发布配方颗粒试点的省份，连同之前已批准的国家级及省级试点，现已有34家药企获得了中药配方颗粒试点资格，共涉及12个省市、15家上市公司。其中，国家级试点包括四川新绿色、华润三九、北京康仁堂（红日药业）、广西培力药业、中国中药（江阴天江、广东一方）。

图1 药品集中采购的特点和发展趋势

　　药品集中采购的特点和发展趋势如图1所示，图中诸多环节都是药品上市之后能否成功的关键词。也就是说，药品并不是进入医保目录就万事大吉，准入（中标）是第一步，第二步是医院采购，第三步才是企业销售营销策略，其中最重要的是“准入”。

　　需要留意，在大政策下，每个地方都有可能做一些适应当地情况的微调。比如广东省的药品配送方是流通企业，而上海的药品配送方是生产企业。

　　更多城市探索GPO，医保介入招采，省级入围、市级确标，医联体采购兴起，以及鼓励跨区域联合采购，这是2017年上半年药品招采的五大趋势。

　　另外，量价齐跌的趋势需要密切关注。究其原因一是各省市普遍缩小药品采购目录，大量的药品因无法进入目录而丧失进入市场的机会；二是“准入+采购+销售”三合一趋势，药品的市场准入及招标采购与销售三个原本断开的环节，在新的药品采购方式下几乎合为一体。　　

　　“两票制”实施的最新地方动态如下：

　　已有福建、安徽、重庆、青海、陕西、山西、宁夏、辽宁、天津、黑龙江、四川、广西（试点城市）等11个省市区进入正式实施阶段。

　　进入10月，吉林、湖南、甘肃（三级医院）、云南（省级医院及试点城市三级医院）等4省进入实施阶段。其中，湖南从4月份开始经历了6个月的过渡期，部分偏远县及乡镇可以在两票的基层上增加一票。

　　海南、河北、浙江、内蒙古、山东5省区将从11月开始正式执行两票制。其中，海南是全国对生产企业界定最为宽松的省份，浙江的界定则是最为精细的；河北、内蒙、山东的实施范围由小变大逐渐拓展到全省。

　　上海、北京、河南、江西4省市有望在年前实施，但未具体规定实施细则。江苏、贵州的实施节奏与药品招标采购保持一致，符合市场实际，便于厂商及医疗机构采购供应。

　　10月16日西藏出台“两票制”实施办法，明确将于2018年1月1日前实施“两票制”，条件允许的可提前实施；公立医院改革试点城市要在2017年年底前推行“两票制”。

　　对于“两票制”，依然要重视大政策下的地方微调情况。目前将耗材也纳入“两票制”的有陕西、青海、福建。境内总代视同生产企业的原有重庆、广西、云南。10月26日，重庆发布的“两票制”实施方案（试行），在原来文件上的基础上减少了一个字“内”。上市许可人视为生产企业的有天津、山西、吉林、江苏、安徽、湖南、重庆、甘肃、浙江、广西、湖北、内蒙古。对产权转移企业有明确规定的有甘肃、天津、内蒙古、江苏、浙江。

　　据笔者了解，正在制定的“两票制”细则包括：支持异地设库，视情况可开“三票”；低价药、紧缺药、国家储备药品和国家规定的特殊药品可暂不执行“两票制”。明确提出三种情况允许开“三票”：进口转国产或国产原研产品经销权（含经营及销售权、配送权）全部转移的全国总代理可视同生产企业，建立全国总代理备案制度，备案条件须同时满足：经销权整体转移；合同期超3年并有特定合规；全国仅一家总代理等。另外，国务院医改办、国税总局将联手查票。